بنیاد عبدالرحمن برومند

قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری، مورخ ۸ اکتبر ۲۰۰۹ (۱۶ مهر ماه ۱۳۸۸) در باره تفسیر و تشریح قطعنامه حاکمیت قانون (مورخ سال ۲۰۰۵ میلادی/۱۳۸۶ خورشیدی)

شورا از تفسیر کار گروه حاکمیت قانون از قطعنامه مورخ سپتامبر سال ۲۰۰۵ میلادی /۱۳۸۶(که تحت عنوان "قطعنامه پراگ" نیز شناخته شده است)، استقبال می‌کند. شورا همچنین گزارش‌هایی را در نظر دارد که پاسخ پرسشنامه‌هایی را که پس از اجلاس ماه اکتبر سال ۲۰۰۸ /مهر و آبان ۱۳۸۹ بین سازمان‌های عضو پخش شده خلاصه کرده اند. تفسیر حاضر شامل توضیحاتی مفید از نحوه استدلالِ قطعنامه پراگ است و راه‌هایی نیز برای بسط آن قطعنامه ارائه می‌نماید. پاسخ‌های دریافتی از سازمان‌های عضو، حاوی تفاسیر سودمندی بود که از پشتیبانی گسترده تلاش‌های کارگروه حاکمیت قانون در جهت بالا بردن درک و آگاهی و نیز حمایت کانون از حاکمیت قانون، حکایت داشت. بنابراین، شورا، کارگروه را به ادامه این تلاش‌ها ترغیب می‌کند، از جمله در جهت بسط و توسعه قطعنامه پراگ برای ارائه به شورا تا توسط آن بررسی گردد.

 

حاکمیت قانون

تفسیری از قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری مورخ سپتامبر ۲۰۰۵ / شهریور ۱۳۸۶)

 

پیشگفتار

آنچه در زیر می آید، متن قطعنامه مصوب شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری در سپتامبر سال ۲۰۰۵ میلادی است:

"کانون بین المللی وکلای دادگستری، صدای جهانی حرفه وکالت، انزجار خود را از نابودی فزاینده حاکمیت قانون در اقصا نقاط جهان، ابراز می دارد. کانون بین المللی وکلای دادگستری از آراء اخیر محاکم در برخی کشورها که بر اصول اساسی حاکمیت قانون تاکید ورزیده اند، استقبال می کند. این آراء نمایانگر نقش بنیادینی است که دستگاه قضایی مستقل و نیز وکلای مستقل در پاسداشت این اصول ایفا می‌کنند. کانون بین المللی وکلای دادگستری همچنین از تلاش کانون‌های عضو در جهت جلب توجه به این اصول و تبعیت از آن، استقبال و حمایت می‌کند. دستگاه قضایی مستقل و بی طرف؛ رعایت فرض بیگناهی متهم تا اثبات جرم؛ حق برخورداری از دادرسی عادلانه، علنی، و بدون تاخیر؛ رویکردی منطقی نسبت به مجازات و تناسب آن با جرم؛ دستگاهی قوی و مستقل برای حرفه وکالت؛ حفاظت جدی از مکالمات و ارتباطات محرمانه بین وکیل و موکل؛ برابری کلیه افراد در پیشگاه قانون؛ این‌ها جملگی اصول بنیادین حاکمیت قانون اند. بر همین مبنا، دستگیری‌های خودسرانه؛ دادگاه‌های سری؛ بازداشت‌های نامحدود و بدون محاکمه؛ رفتار یا مجازات بیرحمانه یا تحقیرآمیز؛ ارعاب رای دهندگان یا فساد در روند اخذ رای؛ همگی غیر قابل قبول است.

حاکیت قانون زیربنای جامعه متمدن است. حاکمیت قانون، رویه ای شفاف و قابل دسترس برای همگان با رعایت برابری افراد، ایجاد نموده و تبعیت از اصولی را تضمین می‌کند که هم آزادی به آنان می‌دهد وهم از آنان محافظت می‌کند. کانون بین‌المللی وکلای دادگستری از کلیه کشورها می‌خواهد که این اصول بنیادین را محترم شمارند و از آنها تبعیت کنند. و نیز از اعضای خود می خواهد در حمایت از حاکمیت قانون در جوامع خود با صدای رسا سخن گویند."

تنها دو رای علیه این قطعنامه داده شد که در اجلاس بعدی شورا، این هر دو عضو، حمایت خود را اعلام کردند و توضیح دادند که تنها به این دلیل رای منفی داده بودند که خواهان تصویب قطعنامه "محکم‌تری" بودند. بنابراین، با قاطعیت می‌توان گفت که این قطعنامه بدون حتی یک رای منفی به تصویب رسید.

کانون بین المللی وکلای دادگستری، بزرگ ترین سازمان بین المللی وکلا در جهان است که ۱۹۵ کانون وکلا و مجامع حقوقی از تقریبا تمامی کشورها، و نیز سی هزار وکیلِ منفرد که بسیاری وکلای بین المللی پیشرو در زمینه‌های گوناگون اند، عضو آن هستند. شورای کانون بین‌المللی وکلای دادگستری، بالاترین مرجع کانون است.

بدین ترتیب، این قطعنامه بیانیه ای مقتدرانه و معتبر از سوی اعضای حرفه وکالت در اقصا نقاط جهان است. با این حال، ادعای کامل بودن ندارد بلکه صرفاً برخی از ویژگی‌های اساسی حاکمیت قانون را عنوان می‌نماید، به گونه ای که این ویژگی‌ها بتواند مورد تایید و حمایت شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری قرار گیرد و از احترام جهانی برخوردار گردد.

از زمان تصویب قطعنامه تا کنون، آنچه محرز شده این است که می‌توان دامنه کاربرد این قطعنامه را از برخی جهات گسترش داد؛ ارائه توضیحاتی در خصوص استدلال‌هایی که در پس آن نهفته نیز می‌تواند مفید واقع شود. در این مقاله تلاش کرده ایم به این اهداف محدود دست یابیم و این البته به معنای به دست دادن تعریفی از آن نیست.

 

بخش نخست

مبانی

حاکمیت قانون تنها مکانیزمی است که تا به امروز امکان کنترل بی‌طرفانه اعمال قدرت از سوی دولت را فراهم کرده است. همین یک جمله برای تشریح اینکه چرا حاکمیت قانون برترین سیستم برای ساماندهی جامعه متمدن است، کافی است.

در مقدمه اعلامیه جهانی حقوق بشر (رجوع شود به پاورقی ۱) و در عهدنامه‌های بین المللی متعاقب آن، به حاکمیت قانون اشاره شده بدون اینکه تعریفی از آن به عمل آید. در باره رابطه حاکمیت قانون با دیگر مفاهیم مهمی همچون دموکراسی و حقوق بشر، در بخش سوم مقاله حاضر بحث شده است.

حاکمیت قانون، مفهومی نسبتا جدید و در حال توسعه است. قرن‌ها طول کشیده تا حاکمیت قانون، حتی در کشورهایی که اکنون مدعی رعایت آن اند ریشه دار شود. در قرن نوزدهم، اگر کشورهایی مدعی پذیرفتن حاکمیت قانون بودند، امروز دیدگاه بس متفاوتی از ملزومات پذیرش آن دارند. بسیاری کشورهای دیگر، به ویژه آنهایی که از وضعیت استعمار یا دیگر اَشکال بیداد و ستم سر برون آورده اند، تنها در سال های اخیر است که امکان یافته اند برای برقراری حاکمیت قانون وارد عمل شوند. به جرئت می‌توان گفت که کشورهایی که می‌توانند ادعا کنند که به طور کامل بر طبق ملزومات حاکمیت قانون عمل می‌کنند، اندک اند.

از این جهت است که شورای کانون بین‌المللی وکلای دادگستری سعی نکرده تعریفی از حاکمیت قانون به دست دهد (رجوع شود به پاورقی ۲) بل تنها تلاش نموده فهرستی از ویژگی‌های اساسی آن را (که در قطعنامه از آن تحت عنوان "اصول بنیادین" یاد شده) ارائه نماید. در بخش دوم این مقاله به تفصیل به جزئیات این اصول پرداخته شده است. به احتمال زیاد، با گذشت زمان، این امکان وجود خواهد داشت که ویژگی‌های اساسی دیگری نیز شناسایی شود و یا اینکه اصول موجود، بسط یابد. با این حال، تمامی این ویژگی‌ها بر دو اصل استوارند:

۱. تبعیت همگان از قانون - برتری قانون

۲. تفکیک قوا

 

(۱) تبعیت همگان از قانون – برتری قانون

"حاکمیت قانون" دقیقاً به معنای حاکم بودن قانون است؛ یعنی اینکه قانون بالاترین مرجع است. هیچ فردی بالاتر از قانون یا ورای آن نیست. همگان تابع قانون اند و قانون است که بر آنان حکم می‌راند.

بنا به تجربه باید گفت که تنها راه کنترل کردن قدرت، ایجاد توازن قوا در برابر آن است، نه توسل به مفهومی انتزاعی چون حقوق. نتیجه ای که می توان گرفت این است که برقراری "حاکمیت قانون" تنها در جامعه ای کاربرد دارد که عموم مردم آن را پذیرفته باشند؛ نه فقط اکثریت مردم، بلکه بیش از آن، ‌یعنی عموم مردم. بسیار مهم است که نهادهای قدرت حکومتی، یعنی قوه مجریه، نیروهای نظامی، پلیس، سرویس‌های امنیتی، و حتی قوه قانونگذاری و دستگاه قضایی، همگی بپذیرند که تابع قانون اند و بنابراین تنها می‌توانند قدرتی را اِعمال کنند که قانون به آنان تفویض نموده و آن هم به گونه ای که منطبق با قانون باشد. این نیز اساسی است که اکثریت عمده اعضای جامعه بپذیرند که از قانون تبعیت کنند، حتی اگر احساس کنند که به سودشان نیست. اگر اقلیتِ چشمگیری احساس کنند چنان متضرر شده اند که هیچ چاره ای جز نافرمانی یا اعمال خشونت ندارند، به اغتشاش یا حتی جنگ داخلی خواهد انجامید.

بنابراین قانون باید به گونه ای شناسایی، وضع، و اجرا شود که از مقبولیت پایدار و گسترده عمومی در جامعه برخوردار گردد. این امر، مستلزم فرهنگ احترام به حاکمیت قانون است، چیزی که اشاعه آن ممکن است به زمانی طولانی نیاز داشته باشد و پایداری آن مراقبت بسیار بطلبد. "مقبولیت" به معنای "تایید" نیست؛ با این حال، این شرط مقبولیت عمومی است که توجه به حقوق اقلیت‌ها و حقوق فردی بشر را الزامی می‌سازد. قانون در صورتی از مقبولیت عام برخوردار می‌شود که به نحو گسترده‌ای از سوی مردم منطقی، متناسب، و منصفانه تلقی شود.

مقبولیت، صرفاً به معنای اطاعت ناشی از ترس نیست، بلکه بدین معنا است که مجموعه قوانین مورد احترام باشند، امری که با تبعیت داوطلبانه از کل قوانین، نشان داده می‌شود. با این حال، تجربه نشان داده در صورتی که نیازهای اولیه اقتصادی اعضای جامعه در یک بازه زمانی قابل توجه، برآورده نشود، حتی مجموعه قوانین منطقی هم نمی تواند به طور مستمر مورد پذیرش این اعضا باقی بماند.

شرط مقبولیت گسترده بدین معنا است که قانون باید پاسخگوی نیازهای مردمانی باشد که در خدمتشان است. چنین است که در طول زمان، مجموعه وسیعی از قوانین جزایی، اداری، و مدنی وضع می‌شود. در بسیاری از کشورها، بخش عمده‌ای از این روند بسیار پیش از آنکه کشور مفروض حتی بتواند آغاز به این ادعا کند که حاکمیت قانون را می‌پذیرد، شکل می‌گیرد. کلیه کشورها، حتی تحت حاکمیت خشن ترین دیکتاتوری‌ها، به قانون نیاز دارند و قوانین بسیاری نیز دارند، اگرچه حقوق فردی و جمعیِ تمام یا بخشی از جامعه را نادیده می‌گیرند و نقض می‌کنند. به عنوان مثال، سیستم آپارتاید در آفریقای جنوبی به شکلی بسیار دقیق و با توجه کامل به شکل و محتوای قوانین، اِعمال می‌شد.

اگر قوانین از مقبولیت برخوردار شوند، باید در وهله بعدی، به اجرا در آیند. نمی توان قانون را پذیرفت، و در عین حال، نقض گسترده آن را نادیده گرفت؛ این دو با هم آشتی ناپذیرند. اجرای قانون، فرآیندی است که خود نیز باید قانونمند شود.

پر واضح است که وجود فرآیندی کارآمد برای حل منازعه بین شهروندان و مجازات مجرمان، از جمله ملزومات بسیار مهم در هر نظام حقوقی است. بنابراین در بسیاری از نظام‌های حقوقی که حاکمیت قانون را از برخی جهات رعایت نمی‌کنند، احتمالا چنین فرآیندی پیش‌بینی شده است. به همین علت، شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری تقریباً به این جنبه از نظام حقوقی، اصلاً اشاره نمی کند، اگرچه احتمالاً برای بسیاری از افراد اولین ویژگی ای است که به ذهنشان خطور می‌کند. با گنجاندن چنین شرطی در بین ویژگی‌های اساسی حاکمیت قانون، کشورهایی که دیگر جنبه‌های اساسی حاکمیت قانون را نادیده می‌گیرند ترغیب می‌شوند که مدعی رعایت حاکمیت قانون شوند و از این طریق توجهات را از کاستی هایشان دور کنند.

قوانین حتی زمانی که اساس حاکمیت قانون برقرار است، در پی تغییر و تحول نیازمندی‌های شهروندان، تغییر و تحول می‌یابند. در واقع، هر چه قوانین منطبق بر نیازها باشد، امکان تغییر و تحول نیز بیشتر می‌شود.

به کار بستن و اداره کردن حاکمیت قانون، گران‌بها است. حاکمیت قانون، ضرورتی است که همگان خواستار آن اند، با این حال، چیزی از بهای آن کاسته نمی‌شود.

 

(۲) تفکیک قوا

تفکیک قوا، دیگر سنگ بنای حاکمیت قانون است. تعهدِ اولیه یک کشور، حفظ نظم داخلی و و محافظت از شهروندان در برابر تهدیدات خارجی است. حاکمیت قانون در صدد آن نیست که از اقتدار حکومت بکاهد بلکه تنها می خواهد اجرای صحیح آن را تضمین نماید. این امر از طریق تفکیک سه گروه از افراد و دستگاه ها از یکدیگر، میسر می‌گردد: آنهایی که قانون را وضع می‌کنند (قوه قانونگذاری)، آنهایی که قانون را تفسیر و اجرا می‌کنند (قوه قضاییه)، و آنهایی که اختیار و قدرت اِعمال و اجرای آن را دارند (قوه مجریه). هنوز کسی طرحی بهتر از این ارائه نکرده است. این سه قوه تشکیل دهنده حکومت، فی حد ذاته خصومتی با یکدیگر ندارند. آنها به موجب قانون اساسی و حاکمیت قانون، در کنار یکدیگر و با هم، کار می کنند و گاه وظایفشان با یکدیگر تداخل پیدا می‌کند. اما با این حال، از این تفکیک وظایف – وظایفی که به موجب قانون اساسی کاملاً با یکدیگر متفاوتند – باید با شدت و حدت هر چه تمام تر محفاظت نمود.

بنابراین، استقلال دستگاه‌های قانونگذاری و قضایی، جزء الزامات بنیادین حاکمیت قانون است. در عمل، دستیابی به تفکیک جامع و کامل اختیارات، اگر غیر ممکن نباشد، دشوار است: باید سیستمی جهت بررسی و ایجاد تعادل بین قوا تدبیر شود، سیستمی که تضمین کند فرآیند انتخاب، پرداخت دستمزد، و نظارت بر عملکرد افرادی که اختیارات معین به آنها محول شده، استقلال آنان را خدشه دار نمی‌کند.

و اما در مورد دستگاه قانونگذاری: مشکل بتوان بدون آزاد بودن رأی‌گیری، شیوه مناسبی برای انتخاب نمایندگان در نظر گرفت. در بسیاری از کشورها، رئیس دستگاه اجرایی (رئیس جمهور، نخست وزیر، یا نظیر آن) رهبر حزب اکثریت در قوه مقننه است. در این گونه موارد، باید بسیار مراقب بود و تضمین‌های لازم را ایجاد کرد تا قوه مجریه از کنترلی که بر قوه مقننه دارد، سوء استفاده نکند. واقعیت این است که مشکل بتوان نظامی را مدنظر داشت که در آن، قوه مقننه از نفوذ قوه مجریه کاملاْ رها باشد.

بسیاری از کشورها دارای قانون اساسی مکتوب اند که در آن برخی حقوق فردی و حقوق اقلیت‌ها، معمولاْ با استثناهایی، تضمین شده است. در این گونه موارد، هنگامی که دولت این استثنائات را پیش می‌کشد، مراقبتِ بسیار لازم است [که سوء استفاده ای صورت نگیرد]؛ در چنین شرایطی، مسئولیت حتی بیشتری متوجه دستگاه قضایی می گردد و استقلال آن اهمیتی دو چندان پیدا می‌کند.

مسائل مشابهی نیز در ارتباط با انتصاب قضات در دستگاه قضایی وجود دارد. برای حفظ حاکمیت قانون، بسیار مهم است که شیوه انتصاب قضات، استقلال آنها و نیز استقلال دستگاه قضایی را از قوای مجریه و مقننه مختل و خدشه دار نکند. از آن مهم تر این است که قضات، پس از انتصاب، در معرض تهدید به عزل یا دیگر اَشکال اِرعاب از سوی دیگر نهادهای حکومتی قرار نگیرند. احترام به حاکمیت قانون، مستلزم وجود راهکارها و مکانیزم‌های مستقل و شفافی برای عزل مقامات قضایی است که عمل خلاف یا غیرقانونی مرتکب شده اند. اما فوق العاده مهم است که این مکانیزم‌ها قابل دستکاری و سوء استفاده از سوی دیگر ارگان‌ها و نهادهای دولتی نباشد و استقلال قوه قضاییه را تضعیف نکند و آن را به خطر نیندازند.

افزون بر این، دستگاه قضایی مستقل نیازمند نظامی متشکل از محاکم مؤثر و کارآمد است، و برای پشتیبانی از این نظام، مستلزم برخورداری از وکلای مستقل و صلاحیت دار. در حاکمیت قانون، حرفه حقوقی مستقلی نیز برای حفظ حقوق و آزادی‌های شهروندان ضرورت دارد تا دسترسی شهروندان را به مشاوره حقوقی مستقل، کارآمد، و با رازداری و بی‌طرفی تضمین نماید. رعایت این اصول، برای حفظ استقلال حرفه وکالت و قضاوت نیز ضروری است.

این الزاماتِ بنیادینِ حاکمیت قانون، همچنین مستلزم برخوردار بودن قضات و وکلا از بالاترین معیارهای مهارت، حرفه ای بودن، و راستی و درستی است. اگر این‌ها حفظ نشود، اعتماد به کل سیستم قضایی خدشه دار می‌شود و فرهنگ لازم برای احترام و تبعیت از حاکمیت قانون نیز تضعیف شده و به خطر می‌افتد. تحت چنین شرایطی، قوه مجریه و دستگاه قانونگذاری، هم ترغیب می‌شوند و هم توانایی آن را پیدا می‌کنند که در فرآیندهایی که حافظ استقلال دستگاه قضایی است، مداخله نمایند.

 

وضعیت‌های اضطراری

زمان جنگ یا در دیگر وضعیت‌های اضطراری – یعنی هنگامی که بیش از هر زمان دیگری احتمال دارد دستگاه اجرایی اختیارات ویژه بخواهد، و مردم هم این اختیارات را اعطا کنند – زمانی است که حاکمیت قانون می‌تواند، حتی در کشورهایی که مدعی تبعیت از آنند، به خطر بیفتد. این همان وقتی است که باید بیشترین احتیاط، آرامش، و بررسی منطقی را به خرج داد و دقیقاً همان وقتی است که احتمال برخورداری از این عناصر، بسیار اندک است. در چنین مواردی، تفکیک دقیق قوا از یکدیگر، مطلقا ضروری می‌شود و اهمیت بیشتری پیدا می‌کند، چرا که قوه مجریه درخواست اِعمال استثنائات را می‌کند، قوه مقننه این استثنائات را تعیین می‌کند و قوه قضاییه آن را تفسیر می‌کند و بر آن نظارت دارد. باید تعادلی مناسب برقرار گردد. حتی در این گونه موارد هم نباید استثنایی بر الزاماتِ بنیادینِ حاکمیت قانون قائل شد و گرنه جامعه مورد نظر، در معرض خطر از بین بردن خود قرار می‌گیرد. در بسیاری از کشورها، تهدید جنگ، ضد انقلاب، یا دیگر وضعیت‌های اضطراری، به کرات به عنوان بهانه ای برای عدم پذیرش حاکمیت قانون مورد استفاده قرار گرفته است.

با این مقدمه، اکنون به بررسی جزئیات قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری می‌پردازیم. همان گونه که گفته شد، این قطعنامه، تعریف خاصی ارائه نمی کند بلکه صرفاً برخی از ویژگی‌ها‌ی اساسی حاکمیت قانون را (که تحت عنوان "اصول بنیادین" قید شده) تشریح می‌نماید.

این ویژگی‌ها را می‌توان از اصول دوگانه ای که زیربنای آن را تشکیل می دهند، استنباط نمود.

 

بخش دوم

قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری

با توجه به مطالبی که در بالا آمد، اکنون هر یک از ویژگی‌های مندرج در قطعنامه را به ترتیب بررسی می‌کنیم:

(الف) دستگاه قضایی مستقل و بی‌طرف

به این مبحث بالاتر در بخش اول پرداخته شد.

(ب) فرضیه بی‌گناهی (اصل برائت)

این یکی از جنبه‌های بنیادین اصل دادرسی عادلانه است. در اصل، به این معنا است که اثبات جرم باید بر عهده متهم کننده باشد، نه اینکه متهم بیگناهی خود را ثابت کند. این موضوع در اکثر موارد (اگر نگوییم در کلیه موارد) هیچ گونه استثنایی نمی پذیرد، علی الخصوص و یقیناً در مواردی که افراد ممکن است مجرم شناخته شده و به مجازات‌های سنگینی محکوم شوند.

(پ) دادرسی عادلانه، علنی، و بدون تاخیر

عناصر اصلی دادرسی عادلانه عبارتند از: متهم باید فوراً و به طور کامل از ماهیت اتهامی که متوجه او است و ادله و براهینی که برای اثبات اتهام وجود دارد، آگاه شود؛ متهم باید آگاه شود که حق مشاوره و برخورداری از وکیل مستقل، صلاحیت دار، و منتخب خود را دارا است.

استقلال و راستی و درستی مشاوره و وکیل را تنها زمانی می توان تضمین نمود که حرفه وکالت به اندازه خودِ دستگاه قضایی از استقلال کامل برخوردار باشد و تمامی مکالمات و مکاتبات و مراودات موکل با وکیل خود، کاملاً محرمانه بماند.

مفهوم دادرسی عادلانه با روند و آیین دادرسی مرتبط است و نظام‌های حقوقی بسیاری از کشورها به تدوین و بسط جزئیات آن در طول سالیان دراز پرداخته اند. نباید معرفت و دانشی را که با گذشت زمان انباشته شده نادیده گرفت. در اغلب موارد، این دستگاه اجرایی است که با دلایلی خواهان کاستن از این ملزومات اساسیِ در فرآیند آیین دادرسی است. اگر فقط برای جلوگیری از همین اقدام هم که شده، باید این استدلال‌ها را از نزدیک و به طور جدی مورد بررسی قرار داده و اصول بنیادین تفکیک قوا را با جدیت و اقتدار، اِعمال نمود.

الزام محاکمه علنی، جنبه ای خاص از شفافیت بوده و در حال حاضر در برخی از کشورها محل مناقشه است. امکان دارد که در برخی شرایط غیر متعارف، استدلال شود که بنا به ملاحظات امنیت ملی، محاکمه (یا حداقلی بخش یا بخش‌هایی از آن) باید سری باشد. این استدلال‌ها را در اکثر موارد دستگاه اجرایی عنوان می‌کند و بنابراین باید با جدیت هرچه تمام تر بررسی شود و اصول بنیادین تفکیک قوا با دقت بسیار، اِعمال شود. در این گونه موارد، بسیار مهم است که منافع سیاسیِ صاحبان قدرت با منافع ملی یکی گرفته نشود.

مواردی نیز وجود خواهد داشت که برای اجرای عدالت یا محافظت از طرفین (به عنوان مثال در مورد کودک) مناسب است که دادرسی غیرعلنی باشد. این گونه موارد باید محدود بوده و با دقت مورد بررسی قرار گیرد.

(ت) عقلانی و متناسب کردن مجازات با جرم

عقلانی و متناسب کردن مجازات با جرم، جایگزینِی است برای رفتار یا مجازات بیرحمانه یا خفت‌بار که کمی بعدتر در همین قطعنامه صریحاً ناپذیرفتنی شمرده می‌شود و تنها جایگزین عقلانی است. عقلانیت، تناسب، و عدالت و انصاف، نقش محوری در حاکمیت قانون دارند.

(ث) وکلای توانمند و مستقل

به این مبحث در بخش اول فوق، پرداخته شد.

(ج) حفاظت جدی و مطلق از مکالمات محرمانه و سری بودن ارتباط بین وکیل و موکل

به این مبحث در بالا اشاره شد. این یکی ازعناصر اصلی حفاظت فرد در مقابل قدرت حکومتی و برای ایجاد اعتماد عمومی نسبت به اجرای عدالت است.

(چ) برابری همه افراد در پیشگاه قانون

نقطه آغازین حاکمیت قانون این است که کلیه افراد، از کرامت، حیثیت و احترام یکسان برخوردارند و باید از حقوق و تکالیف یکسان (یا حداقل عمدتاً مشابه) بهره مند شوند. مفهومی انتزاعی همچون حاکمیت قانون فقط از این مبنای عقلانی می‌تواند آغاز شود. لازم به تاکید مجدد است که عقلانیت، تناسب، و عدالت و انصاف، سنگ بنا و از ارکان اصلیِ حاکمیت قانون اند. البته شکی نیست که باید افراد را از یکدیگر متمایز کرد، به عنوان مثال بزرگسالان و اطفال را (برای اینکه مثال بی مناقشه ای آورده باشیم)؛ این یک بخش اصلی از فرآیند قانونی است. اما این تمایزات باید به شکلی عقلانی و متناسب و کاملا برطبق اصول بنیادین حاکمیت قانون برقرار شود، و با روال وضع و اجرای قوانینی که حاکمیت قانون الزام‌آور می‌کند، ‌همخوانی داشته باشد.

(ح) بازداشت‌های خودسرانه؛ محاکمات سری

این ممنوعیت‌ها نیاز به توضیح بیشتر ندارد.

(خ) بازداشت نامحدود بدون محاکمه

بازداشت نامحدود بدون محاکمه با حاکمیت قانون در تضاد است و استثناء بردارهم نیست. در اینجا "نامحدود"، واژه کلیدی است. بحثی در این نیست که افرادی را که متهم یا منطقاً مظنون به ارتکاب اعمال خشونت آمیز اند، می‌توان طبق مقررات تا تاریخ محاکمه در بازداشت نگاه داشت، البته به شرط اینکه در کلیه مراحل دادرسی کنترل قضایی مستقلی اعمال شود؛ که این در حفظ و تضمین حاکمیت قانون نقش کلیدی دارد.

(د) رفتار یا مجازات بیرحمانه یا تحقیرآمیز

جمله ای که در معاهدات بین المللی به کار رفته " رفتار یا مجازات بیرحمانه، غیر انسانی یا تحقیرآمیز" است که شکنجه را نیز در بر می‌گیرد. دلایل بدیهی و روشنی وجود دارد که چرا رفتار بیرحمانه یا تحقیرآمیز با انسان ها، مذموم است و قابل قبول نیست. افزون بر این، پر واضح است که ادله و شواهدی که از طریق اِعمال این شیوه ها به دست می‌آید، معتبر و قابل اطمینان نیستند. هیچ استثنایی بر اصلی که این گونه رفتار را منع می کند نیز وجود ندارد.

(ذ) ارعاب و فساد

قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری به وضوح دارای ایراد است چرا که به ارعاب و فساد تنها در چارچوب "فرآیند انتخابات" اشاره می‌کند. روشن است که هر نوع ارعاب و فسادی، در هر یک از فرآیندهای حقوقی، قضایی، اداری، قانونگذاری، یا انتخاباتی، در تضاد و مغایر با حاکمیت قانون است و هیچ استثنایی هم ندارد.

(ر) روند شفاف

اعتماد به نظام حاکم در هیچ جامعه ای حفظ نمی‌شود مگر آنکه فرآیندها باز و شفاف باشند. این بدین معنا نیست که هیچ مکالمه ای نباید محرمانه تلقی شود. نمونه ای در بالا ذکر شد که در آن محرمانه بودن، لازمه اجرای عدالت است و موارد دیگری نیز وجود خواهد داشت که به اقتضای شرایط، تعهدی مبنی بر محرمانه نگاه داشتن مطالب و مکالمات اِعمال گردد. اما با این حال، هر گاه ادعایی مبنی بر الزام به محرمانه نگاه داشتن بخشی از روند حقوقی، قضایی، اداری، و یا قانونگذاری ارائه شود (به عنوان مثال، مبنی بر اینکه محرمانه بودن در آن مورد خاص، در جهت حفظ منافع نظام است)، بار اثبات آن باید بر دوش مدعیان باشد.

البته این بدین معنا هم نیست که حق فرد مبنی بر حرمت حریم شخصی (right to privacy ) را نباید رعایت کرد.

اگرچه در قطعنامه مشخصاً به آزادی اطلاع‌رسانی، آزادی عقیده و بیان، اشاره نشده، اما شفافیت بدون این آزادی‌ها امکان‌پذیر نیست. آزادی اطلاع‌رسانی و آزادی عقیده و بیان (ضمن رعایت قواعد موجِه در باب سری بودن و لزوم رازداری)، اجزاء بنیادین حاکمیت قانون هستند. از سوی دیگر اما، آزادی بیان مبحث پیچیده تری است: در هر جامعه ای، تعهدی بنیادین وجود دارد مبنی بر اینکه نظرات را نباید به گونه ای بیان نمود که به گونه ای نامعقول، توهین آمیز یا تحریک کننده باشد یا اینکه ناعادلانه به دیگر اعضای جامعه آسیب زند. از این رو، در اکثر جوامعی که حاکمیت قانون رعایت می‌شود، ممکن است برخی محدودیت‌ها نیز برای آزادی بیان وضع کنند. این گونه محدودیت‌ها را باید از نزدیک و به دقت بررسی نمود تا اطمینان حاصل شود که آزادی اطلاع‌رسانی یا ابراز عقیده محدود نشده باشد؛ باید به هر قانونی که نقد معقول و مستدل دیگری را محدود می‌کند به دیده تردید نگریست؛ و نسبت به هر قانونی که انتقاد از هر بخشی از حاکمیت را محدود می‌کند تردید بس بسیارتری باید داشت.

(ز) در دسترس بودن و همگان را به یک چشم نگریستن

هیچ قانونی نباید بر سر راه افرادی که در پی احقاق حقوق قانونی خود اند، موانع ساختگی ایجاد کند. موانع اقتصادی در راه برخی از اعضای جامعه، همیشه وجود خواهد داشت، اما کاستن از این موانع، در حد امکان، وظیفه کل جامعه‌ای است که حاکمیت قانون را محترم می‌شمارد.

قوانین باید به سهولت قابل درک، روشن، و قطعی باشند و پیشاپیش در دسترس همگان گذاشته شوند. قوانینی که عطف به ما سبق می‌شوند در قریب به اتقاق موارد، غیر قابل قبول اند.

در جوامع مدرن، قوانین بیش از پیش پیچیده‌تر می‌شوند. در چنین شرایطی، برای جامعه مدرنی که در آن حاکمیت قانون برقرار است، وجود وکلای توانمند و مستقل نیز بیش از پیش اهمیت پیدا می‌کند.

 

بخش سوم

ملاحظات تکمیلی

بحثی کوتاه در باره رابطه بین حاکمیت قانون و دیگر مفاهیمی که بستگی تنگاتنگی با آن دارند، می تواند سودمند باشد.

• سیاست. اصطلاح فرآیند سیاسی در جامعه تحت حاکمیت قانون، به فرآیندی اطلاق می‌شود که جامعه طی آن اختلافات موجود را با بحث و بررسی حل و فصل می‌کند، و قوانین حاکم بر اداره جامعه را معین می‌سازد. در مقابل، در جامعه ای که از حاکمیت قانون بی بهره است، فرآیند سیاسی عبارت می‌شود از تلاش برای متقاعد ساختن صاحبان قدرت در عدم اِعمال قدرت، یا اِعمال آن به گونه ای خاص: این یعنی التماس، نه بحث سیاسی آزاد. بنابراین، حاکمیت قانون بخشی از همه فرآیندهای سیاسی نیست، بلکه بستر و ضامن فرآیند سیاسی درست و مناسب است.

 

• دموکراسی. پر واضح است که دموکراسی نمی تواند در جامعه ای که تحت حاکمیت قانون نیست، وجود داشته باشد. (این بدان معنا هم نیست که دولتی که به شکل دموکراتیک انتخاب شده نمی‌تواند حاکمیت قانون را خدشه دار کند یا اینکه اصولاً چنین کاری نخواهد کرد.) حق رای بزرگسالان هم می‌تواند یکی از ویژگی‌های اساسی حاکمیت قانون تلقی شود: این احتمالاً نتیجه غایی در جامعه ای است که حاکمیت قانون را بسط می‌دهد و آن را محترم می‌شمارد. رای بزرگسالان پدیده نسبتاً جدیدی است که (برای نمونه) به سال ۱۹۲۰ میلادی در ایالات متحد آمریکا و سال ۱۹۲۸ در بریتانیا بر می‌گردد، و هر دوی این کشورها می‌توانند ادعا کنند که حاکمیت قانون در سرزمینشان قبل از این حق رای برقرار بوده است. روند تاسیس نهادهایی در جامعه که پشتیبان حاکمیت قانون باشند و آن را حفظ کنند، می تواند بسیار آهسته و پرپیچ و خم باشد. با این حال، به تدریج که این نهادها جا می‌افتند، مشخص می شود که کارکرد اصلی قانون پاسخ گفتن به نیازهای شهروندان است، و بنابراین مجموعه قوانین گسترده ای از مقررات جزایی، اداری، و مدنی، وضع می‌شود. بخش عمده این کار ممکن است بسیار قبل از اینکه پایه‌های حاکمیت قانون ایجاد شود انجام گیرد؛ در واقع، می تواند بخشی از فرآیندی باشد که طی آن این پایه‌ها سرانجام استقرار می‌یابند.

 

• اصلاحات. قانون، ذاتاً و ماهیتاً گرایش به حفظ وضعیت موجود دارد چرا که این اساساً هدف و کارکرد آن است. این یکی از عوامل حتمی ایجاد سرخوردگی و یأس در کسانی است که در پی اصلاح جامعه اند. اصلاحات در کشوری که قانون اساسی آن برخی حقوق بنیادین بشر را مقرر نموده، می تواند آسان تر انجام پذیرد. بحث در باره اخلاقی بودنِ توسل به خشونت جهت اصلاح جامعه، یا پشتیبانی از اصلاحات از طریق دیکتاتوری خیرخواه، از حوصله این مقال خارج است. اما با این حال، لازم به ذکر است جامعه ای که شکایات و گلایه‌های مشروع و موجه بخش عمده ای از اعضای خود را نادیده بگیرد، بعید است بتواند به پذیرش گسترده حاکمیت قانون، که برای بقای آن جامعه امری اساسی است، دست بیابد یا آن را حفظ کند.

 

• عدالت. قانون، قانون است. اجرای قانون لزوماً همیشه به معنای اجرای عدالت نیست و هیچ انسان واقع بینی هم چنین ادعایی نمی‌کند. به غیر از موارد خاص و اجتناب ناپذیرِ بی‌عدالتی که ناشی از خطای انسانی است، کلیه نظام‌های تحت حاکمیت قانون، قواعدی جهت حفظ نظم عمومی یا رسیدن به دیگر اهداف دارند که از چنان اهمیتی برخوردارند که اجرای آن ممکن است در موارد خاصی منجر به بی‌عدالتی گردد؛ برای نمونه، قانون مرور زمان، محدودیت بر حق فرجام‌خواهی از آراء محاکم یا مقامات اداری، و قواعد مربوط به اعتبار امر مختومه. با این حال، فقط برای مقبولیت عام در جامعه هم که شده، هدف قانون باید اجرای عدالت باشد. حاکمیت قانون مترادف عدالت نیست اما بدون حاکمیت قانون نمی‌توان از عدالت برخوردار بود.

 

• آزادی. قانون، آزادی را به انحاء مختلف محدود می‌کند، بنابراین مشکل بتوان آن را مترادف و هم معنیِ آزادی دانست. اما با این حال، کارکردهای اصلی آن عبارتند از: (۱) رهایی شهروندان از چنگال استبداد نامحدود حکومت، و (۲) حفاظت از شهروندان در مقابل استثمار یا سلطه دیگر اعضای جامعه که از قدرت بیشتری برخوردارند. همان گونه که در قطعنامه شورای کانون بین المللی وکلای دادگستری عنوان شد، حاکمیت قانون "هم رها می‌سازد و هم محافظت می‌کند".

 

• حقوق بشر. به همان ترتیب، حاکمیت قانون را نمی‌توان مترادف حقوق بشر دانست. برخی از حقوق بشر، همان گونه که در بالا گفته شد، اصول اساسی و ضروری برای حاکمیت قانون است؛ برخی دیگر اما بیشتر محل مناقشه اند و باید بین انواع حقوق توازن ایجاد نمود. جوامع مختلف، با استفاده از فرآیند سیاسی مبتنی بر حاکمیت قانون، به پاسخ های متفاوتی می‌رسند. اما با این حال، بدون حاکمیت قانون نمی‌توان از حقوق بشر برخوردار بود. افزون بر این، اکثر کشورها به برخی یا تمامی معاهدات ذیربط بین المللی پیوسته اند که برجسته ترین آنها عبارت است از میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی؛ میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی؛ عهدنامه وین در باره حقوق معاهدات؛ عهدنامه سازمان ملل متحد علیه شکنجه؛ و اسناد منطقه ای ذیربط نظیر منشور آفریقایی حقوق بشر و خلق‌ها؛ کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر؛ منشور عربی حقوق بشر؛ و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر. این معاهدات را باید به کنوانسیون‌های مختلف و پروتکل‌های اختیاری در رابطه با حقوق کودک، حذف تبعیض نژادی، و رفع تبعیض علیه زنان، اضافه کرد. بنابراین، در هر گونه بحثی در باره حدود تبعیت کشوری خاص از حاکمیت قانون، باید به مفاد اسناد فوق، و نیز اعلامیه جهانی حقوق بشر، استناد و رجوع کرد.

 

حاکمیت قانون به همان اندازه که به فرآیندها، به محتوای قوانین نیز مربوط می‌شود. اگر روال وضع قانون و اجرای آن، معقولانه، منصفانه، و شفاف باشد، به احتمال زیاد، از مقبولیت گسترده جامعه نیز که پیش‌شرط حاکمیت قانون است برخوردار می‌شود و بازتاب ساده اراده فرد یا گروهی خاص نخواهد بود.

حاکمیت قانون پدیده ای نسبتاً تازه و شکننده است، حتی در کشورهایی که مستقر و جاافتاده به نظر می‌رسد. هر کشوری باید مسیر خاص خود را در رسیدن به حاکمیت قانون و استقرار آن ترسیم کند و وقتی به این هدف دست یافت، نباید در محافظت از آن، کوتاهی به خرج دهد.

در مسیر دستیابی به جامعه عادلانه، حاکمیت قانون فقط آغاز راه است نه پایان آن.

فرانسیس نیت

ریاست مشترک

گروه اقدام حاکمیت قانون

جولای ۲۰۰۹ (تیر- مرداد ۱۳۸۸)

______________________________________________________________________________

 

(۱) "اگر قرار باشد انسان به عنوان واپسین چاره، دست به شورش علیه استبداد و سرکوب نزند، امری حیاتی است که از حقوق بشر تحت حاکمیت قانون حفاظت به عمل آید..."

(۲) در باره حاکمیت قانون، مطالب بسیاری به رشته تحریر در آمده، به خصوص در سال‌های اخیر. برای کتابشناسی سودمند، رجوع شود به: http://www.hiil.org/uploads/File/1-947-RuleofLawInventoryReport2007.pdf