مشارکت در امور جامعه و حق رأی - تفسیر کلی کمیته حقوق بشر: شمارۀ ٢٥ (میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی)
پیوست شماره ۵
تفسیر کلی کمیته حقوق بشر در مورد پاراگراف ۴ ماده ۴۰ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی
تفسیر شمارۀ ٢٥ مصوب اوت 1996
مشارکت در امور جامعه و حق رأی
١. طبق ماده ٢٥ میثاق باید حق هر شهروند به مشاکت در ادارۀ امور جامعه، به انتخاب کردن و انتخاب شدن و حق اشتغال در پست‌های دولتی به رسمیت شناخته شود. اعم از نوع قانون اساسی و دولتی که در کشور حکومت می‌کند، مادۀ ٢٥ کشورها را موظف می‌کند که با تصویب قانون یا سایر اقدامات امکان این را فراهم کنند تا شهروندان بتوانند حقوق خود را به نحو مؤثری در عمل متحقق کنند. مادۀ ٢٥ از نظام دموکراتیک مبتنی بر رضایت مردم و سازگار با اصول میثاق پشتیبانی می‌کند.
٢. حقوقی که در ماده ٢٥ برای شهروندان پیش‌بینی شده، با حقوق مردم در تعیین سرنوشت و انتخاب آزادانۀ جایگاه سیاسی خود پیوند دارد، اما متمایز از آن است. حق انتخاب نوع قانون اساسی یا دولت که در پاراگراف ١ نخستین ماده پیش‌بینی شده، به مردم تفویض شده است. اما در عوض، ماده ٢٥ به حقوق شهروندان، به عنوان فرد، به مشارکت در روند ادارۀ امور جامعه می‌پردازد. به عنوان حقوق فردی، می‌توان به نخستین پروتکل الحاقی میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی استناد کرد.
٣. برخلاف سایر حقوق و آزادی‌هایی که در میثاق به رسمیت شناخته شده (که برای هر فردی که در قلمرو یک کشور و در حوزۀ اختیارات آن کشور به سر می‌برد تضمین گشته)، حقوق تضمین شده در مادۀ ٢٥ در مورد «هر یک از شهروندان» است. کلیۀ کشورها باید در گزارش خود مشخص کنند که برای تعریف شهروندی در قوانین خود چه تمهیداتی پیش‌بینی کرده اند تا آنان بتوانند از حقوق تضمین شده در ماده ٢٥ بهره‌مند شوند. کلیۀ شهروندان، بدون هیچ تمایزی، به ویژه از نظر نژاد، رنگ پوست، جنس، زبان، مذهب، عقیدۀ سیاسی یا هر عقیدۀ دیگر، اصل و نسب، ملی یا اجتماعی، دارایی، تبار یا هر وضعیت دیگری، باید از این حقوق برخوردار باشند. اصولاً گذاشتن هرگونه تمایز میان شهروند وطن‌زاد، و کسی که بعداً شهروند آن کشور شده، با مادۀ ٢٥ میثاق سازگار نیست. کلیۀ کشورها باید در گزارش خود مشخص کنند که آیا در کشورشان گروه‌هایی از قبیل کسانی دارای اقامت دایمی، وجود دارند که فقط از برخی حقوق برخوردار باشند، برای مثال، حق رأی در انتخابات محلی یا اشتغال در برخی از پست‌های دولتی.
٤. همۀ شرایط مربوط به اعمال حقوق تضمین شده در ماده ٢٥ باید بر پایۀ معیارهای عینی و عقلانی استوار باشد. از این‌رو، عقلانی است که انتخاب شدن یا تصدی برخی مقام‌ها نیازمند داشتن حداقل سنی بالاتر از آنی باشد که برای رأی دادن گذاشته می‌شود، که هر شهروندی با رسیدن به سن قانونی واجد آن است. اعمال این حقوق توسط شهروندان را، فقط زمانی می‌توان معلق یا حذف کرد که به حکم قانون، و عقلانی و عینی بوده باشد. بنابراین، محرومیت یک فرد از حق رأی یا تصدی شغل دولتی را زمانی می‌شود توجیه کرد که معلولیت روانی آن فرد اثبات شده باشد.
٥. ادارۀ امور جامعه، چنانکه در بند الف) این ماده آمده است، مفهوم وسیعی است که با اعمال قدرت سیاسی رابطه دارد. و قوای قانونگذاری، اجرایی و اداری را در برمی‌گیرد. و همۀ جوانب دستگاه اداری و نیز تعیین و اجرای تدابیر سیاست عمومی را در سطح بین‌المللی، ملی، منطقه‌ای و محلی شامل می‌شود. اختصاص اختیارات و امکاناتی که شهروندان بتوانند به کمک آن‌ها حقوق تضمین شده در ماده ٢٥ را اعمال کنند، باید از طریق قوانین اساسی یا سایر قوانین مشخص باشد.
٦. شهروندان در مقام اعضای نهادهای قانونگذاری یا کسانی که شغل دولتی دارند، مستقیماً در ادارۀ امور جامعه شرکت دارند. مفاد بند ب) ماده ٢٥ از این مشارکت مستقیم پشتیبانی می‌کند. شهروندان زمانی که قانون اساسی خود را با شرکت در رفراندم یا سایر اشکال انتخاباتی بر مبنای بند الف) این ماده، انتخاب یا اصلاح می‌کنند، نیز در ادارۀ امور جامعه مستقیماً مشارکت می‌ورزند. شهروندان می‌توانند با شرکت در نشست‌های مردمی که قدرت تصمیم‌گیری دارند در مورد مسائل محلی یا امور جالب توجه جوامعی خاص و در چارچوب نهادهای نمایندگی شهروندان که در هماهنگی با دستگاه‌های دولتی ایجاد شده اند، مستقیماً مشارکت کنند. در مواردی که مشارکت مستقیم شهروندان پیش‌بینی شده، بنا بر دلایل ذکر شده در پاراگراف ١ ماده ٢، نباید در آنچه که به مشارکت مربوط می‌شود هیچ تمایزی میان شهروندان گذاشت و هیچ‌گونه محدودیت غیرعقلانی اعمال کرد.
٧. زمانی که شهروندان از طریق نمایندگان آزادانه انتخاب شده در ادارۀ امور جامعه مشارکت می‌کنند، بنا بر مفاد ماده ٢٥، تلویحاً چنین برمی‌آید که این نمایندگان قدرت دولتی اعمال می‌کنند و در برابر شهروندان، به دلیل انتخاب شدن از سوی آنان، مسئول چگونگی اعمال این قدرت اند. باز هم تلویحاً چنین است که این نمایندگان، فقط قدرتی را اعمال می‌کنند که طبق قانون اساسی به آنان تفویض شده است. مشارکت با واسطۀ نمایندگان آزادانه انتخاب شده، از طریق روند انتخاباتی اعمال می‌شود که باید از راه قانونی و برطبق بند الف) این ماده برگزار شود.
٨. شهروندان با تأثیر گذاشتن بر ادارۀ امور کشور، از راه دامن زدن به بحث عمومی و گفتگو با نمایندگان خود یا از طریق توانایی خود در سازماندهی نیز مشارکت می‌کنند. این مشارکت با تضمین حق آزادی بیان، تجمع و تشکل تسهیل می‌شود.
٩. بند ب) ماده ٢٥ به ویژه به حق شهروندان به سهیم شدن در ادارۀ امور کشور، از طریق رأی دادن یا نامزدی در انتخابات می‌پردازد. امری اساسی است که انتخابات درستی به صورت ادواری و طبق بند ب) این ماده برگزار شود تا تضمین کند که نمایندگان در برابر شهروندان مسئول باشند، طوری که وظایف قانونی یا اجرائی تفویض شده را انجام دهند. این انتخابات باید به صورت ادواری و با فواصل زمانی به اندازۀ کافی کوتاه برگزار شوند تا قدرت حکومت بر پایۀ بیان آزادانۀ ارادۀ مردم باشد. قوانین کشور باید حقوق و تکالیف پیش‌بینی شده در بند ب) را تضمین کند.
١٠. حق رأی دادن در انتخابات‌ها و رفراندم‌ها باید در قوانین کشور پیش‌بینی شود و محدودیتی جز از نوع عقلانی نداشته باشد، از قبیل تعیین حداقل سن قانونی برای رأی دادن. محدود کردن این حق براساس معلولیت جسمی یا گذاشتن معیار بی‌سوادی، تحصیلات یا دارایی، همه غیرعقلانی اند. تعلق حزبی یا سازمانی نباید شرط یا مانع اعمال این حق باشد.
١١. کشورها باید تدابیر مؤثری اتخاذ کنند تا کلیۀ کسانی که واجد شرایط رأی دادن اند بتوانند از این حق بهره‌مند شوند و زمانی که نامنویسی رأی دهندگان ضرورت دارد، باید این امر را تسهیل نمایند و نباید مانعی غیرعقلانی در برابر نامنویسی بگذارند. اگر ساکن جایی بودن شرط نامنویسی باشد، باید این شرط عقلانی باشد و بی‌خانمانان را از این حق محروم نکند. هرگونه مداخله در روند نامنویسی یا رأی‌گیری و نیز هرگونه ایجاد هراس یا فشار بر رأی دهندگان باید با قوانین کیفری ممنوع شود، و این قوانین باید مو به مو به اجرا درآید. کمپین‌های آموزشی و نامنویسی رأی‌دهندگان توسط جامعۀ آگاه برای تضمین اعمال مؤثر حقوق پیش‌بینی شده در ماده ٢٥ ضرورت دارد.
١٢. حق آزادی بیان، تجمع و تشکل، شرط اصلی اعمال مؤثر حق رأی است و باید به تمامی مورد حمایت قرار گیرد. برای حل مشکلاتی از قبیل بی‌سوادی، موانع زبانی، فقر یا ممانعت از گردش آزادانۀ اطلاعات، که مانعی در راه صاحبان این حق ایجاد می‌کنند تا آنان نتوانند از حقوق‌شان به نحو مؤثر بهره برداری کنند، باید اقدامات مشخصی انجام شود. کلیۀ اطلاعات و مدارک لازم باید به زبان اقلیت‌ها در دسترس آنان باشد. وسایل ویژه‌ای، چون عکس یا نشانه‌های نمادین باید به کار گرفته شود تا رأی دهندگان بی‌سواد بتوانند به اندازۀ کافی اطلاعات برای انتخاب فرد مورد نظرشان داشته باشند. کشورهای عضو باید در گزارش‌های خود مشخص کنند که موانع یاد شده در این پاراگرف را چگونه برطرف می‌کنند.
١٣. کشورها باید در گزارش خود قوانین و مقررات ناظر بر اعمال این حق را تشریح کنند و توضیح دهند که این قوانین و مقررات چگونه در دورۀ زمانی مربوط به این گزارش به اجرا درآمده است. به علاوه باید توضیح دهند که عواملی که مانع اعمال این حق شده اند کدام‌ها هستند و چه اقداماتی برای چاره‌جویی کرده اند.
١٤. کشورهای عضو باید در گزارش‌های خود دلایل محرومیت از حق رأی را مشخص کنند و این دلایل را توضیح دهند. این دلایل باید بی‌طرفانه و عقلانی باشد. اگر دلیل محرومیت از این حق، محکومیت به علت ارتکاب جرمی باشد، مدت زمان این ممنوعیت باید در رابطه با جرم و رأی دادگاه باشد. افرادی که در بازداشت به سر می‌برند و محکوم نشده اند، نباید از این حق محروم شوند.
١٥. اعمال مؤثر این حق و امکان نامزدی برای یک مقام انتخابی، تضمین می‌کند که کسانی که از حق رأی دادن برخوردارند، بتوانند بسته به تمایل خود نامزد انتخابات شوند. هرگونه محدودیتی برای نامزد شدن در انتخابات، برای مثال محدودیت حداقل سن، باید برپایۀ معیارهایی بی‌طرفانه و عقلانی باشد. اشخاصی که واجد شرایط نامزدی اند، نباید به دلایلی نامعقول یا تبعیض‌آمیز، از امکان انتخاب شدن محروم شوند؛ دلایلی از قبیل سطح تحصیل، محل اقامت یا تبار، یا گرایش سیاسی. برای نامزدی در انتخابات. هیچ‌کس نباید به هر نحو متحمل تبعیض یا تضعیف شود. کشورهای عضو باید موارد قانونی را که گروه یا بخشی از افراد را از امکان انتخاب شدن محروم می‌کند در گزارش خود درج کنند و آن را توضیح دهند.
١٦. شرایط مربوط به مهلت اعلام نامزدی، وجه ضمان یا امانت، باید معقول و بدون تبعیض باشد. اگر بنا بر دلایلی معقول، تصدی برخی از مقام‌های انتخابی با برخی از دیگر پست‌ها ناسازگار باشند (مثل کارکنان دستگاه قضایی، افسران بلندپایه، کارمندان دولت)، تدابیری که برای جلوگیری از تداخل منافع پیش‌بینی می‌شود، نباید محدودیتی در برابر حقوق تضمین شده در بند ب) ایجاد کند. دلایل برکناری اشخاص منتخب از مشاغل دولتی باید براساس قوانین مبتنی بر معیارهای بی‌طرفانه و معقول باشد و طی روندی عادلانه انجام شود.
١٧. حق نامزد شدن در انتخابات نباید به صورت نامعقول و با واداشتن فرد به عضویت در احزاب یا حزبی معین محدود شود. شرایط برای تعداد حداقل کاندید شدن باید عقلانی باشد و نباید به مانعی برای نامزدی در انتخابات تبدیل شود. نباید برخلاف مفاد پاراگراف اول ماده ٥ میثاق، افکار عمومی همچون دلیلی برای محروم کردن شخص از حق نامزد شدن در انتخابات به کار گرفته شود.
١٨. کشورهای عضو باید در گزارش‌های خود مواد قانونی مربوط به برخورداری از شرایط تصدی شغل دولتی انتخابی را ذکر کنند، و همین طور هرگونه محدودیت یا شرایطی را که برای تصدی مشاغلی ویژه لازم است. و باید شرایط واجد شرایط بودن شرکت در انتخابات را، مثل شرایط سنی یا هرگونه شرط یا محدودیت دیگر متذکر شوند. بعلاوه، باید مشخص کنند که آیا برای کسانی که شغل دولتی دارند (ازجمله در پلیس یا ارتش) محدودیت‌هایی وجود دارد که آنان را از انتخاب شدن برای تصدی مشاغلی ویژه محروم کند؟ دلایل و چگونگی برکناری اشخاصی که برای مسئولیت دولتی انتخاب شده اند نیز باید توضیح داده شود.
١٩. طبق بند ب)، انتخابات درست و آزاد باید به صورت ادواری و در چارچوب قوانین تضمین کنندۀ اعمال مؤثر حق رأی برگزار شود. در انتخابات، اشخاصی که حق رأی دارند باید بتوانند آزادانه به نامزد دلخواه خود رأی دهند و در رفراندم یا همه‌پرسی رأی مخالف یا موافق داشته باشند، و بدون آنکه در معرض مداخلاتی ناروا یا هرگونه فشاری قرار گیرند که بیان آزادانۀ رأی دهندگان را مخدوش کند، بتوانند آزادانه از دولت پشتیبانی کنند یا با آن مخالفت ورزند. آنان باید بتوانند عقیدۀ خود را، بدون آنکه در معرض خشونت یا تهدید به خشونت، اجبار، پیشنهاد رشوه یا هرگونه مداخله‌ای باشند، در استقلال کامل ابراز کنند. لزوم گذاشتن محدودیت برای صرف هزینۀ کمپین‌های انتخاباتی را می‌توان توجیه کرد که انتخاب آزادانۀ رأی دهندگان تضمین شود و روند دموکراتیک انتخابات با صرف هزینۀ نامتناسب به سود این یا آن کاندید یا حزب دگرگون نشود. نتیجۀ انتخابات درست باید محترم شمرده شود و به اجرا درآید.
٢٠. یک هیئت انتخاباتی مستقل باید ایجاد شود تا بر روند انتخابات نظارت کند و مراقب باشد که انتخابات در شرایطی عادلانه و بی‌طرف، بر طبق قوانینی که با میثاق همخوانی دارد برگزار شود. دولت‌ها باید تدابیری اتخاذ کنند که محرمانه بودن روند رأی‌گیری، ازجمله اگر رأی دادن از طریق مکاتبه یا وکالت باشد، تضمین شود. این بدان معنی است که شهروندان از هرگونه فشار یا اجباری که آنان را به آشکار کردن رأی یا گرایش مورد نظر وادار کند در امان باشند، و از آنان در برابر هرگونه مداخلۀ غیرقانونی یا خودسرانه در روند انتخابات حمایت شود. نفی این حقوق نقض مادۀ ٢٥ میثاق است. امنیت صندوق‌های رأی باید تضمین شود و شمارش آراء در حضور کاندیداها یا نمایندگان آنان صورت گیرد. رأی‌گیری و شمارش آراء باید مستقلاً کنترل شود و امکان بازشماری توسط دادگاه‌ها یا سایر نهادهای مشابه فراهم باشد تا رأی دهندگان به صحت رأی‌گیری و شمارش آراء اعتماد کنند. کمک کنندگان به معلولان، نابینایان و بی‌سوادان باید مستقل باشند. رأی دهندگان باید از وجود این ضمانت‌ها کاملا آگاه شوند.
٢١. با اینکه میثاق هیچ سیستم انتخاباتی ویژه‌ای را تحمیل نمی‌کند، اما هر گونه نظام انتخاباتی که کشورهای عضو دارند باید با حقوق تضمین شده در ماده ٢٥ سازگار باشد و انتخاب آزادانۀ رأی دهندگان را تضمین کند. باید به اصل «هرکس یک رأی» عمل شود و در نظام انتخاباتی کشورهای عضو رأی همۀ رأی دهندگان باید ارزش یکسانی داشته باشد. تقسیم‌بندی حوزه‌های انتخاباتی و نحوۀ رأی‌گیری نباید طوری باشد که گروهی را مورد تبعیض قرار دهد و نباید به نحوی نامعقول حق رأی دهندگان را در انتخاب آزادانۀ نمایندگان خود از میان بردارد یا آن را محدود کند.
٢٢. کشورهای عضو باید در گزارش‌های خود مشخص کنند که چه تدابیری برای تضمین برگزاری انتخاباتی درست، آزاد و ادواری در نظر گرفته اند و نظام انتخاباتی‌شان، بیان آزاد خواست رأی دهنگان خود را چگونه به نحو مؤثری تضمین می‌کند. آنان باید نظام انتخاباتی خود را تشریح کنند و توضیح دهند که عقاید گوناگون سیاسی در جامعه به چه نحوی در نهادهای انتخابی تبارز می‌یابد. علاوه براین، آنان باید قوانین و شیوه‌های تضمین کنندۀ این را که حق رأی در عمل بتواند آزادانه توسط کلیۀ شهروندان اعمال شود شرح دهند، و بگویند که محرمانه بودن، امنیت و اعتبار روند انتخابات را چگونه توسط قانون تضمین می‌کنند. اجرای مشخص این ضمانت‌ها را باید در نخستین گزارش این دورۀ زمانی توضیح دهند.
٢٣. بند ج) ماده ٢٥ به حق و امکان شهروندان می‌پردازد که در شرایط عمومی برابر بتوانند به مشاغل دولتی دست‌یابند. و برای تضمین شدن آن در شرایط عمومی برابری، معیارها و چگونگی انتصاب، ارتقا مقام، تعلیق و برکناری از یک مقام باید معقول و بی‌طرفانه باشد. در برخی موارد خاص برای مراقبت از اینکه همۀ شهروندان بتوانند در شرایطی برابر به شغل‌های دولتی دست یابند، می‌توان تدابیری موقتی اتخاذ کرد. به کار بستن معیارهای شایستگی، برابری فرصت‌ها و امنیت شغلی برای تصدی پست‌های دولتی، از اشخاص دارای مسئولیت‌های دولتی در برابر هرگونه مداخله یا فشار از نوع سیاسی محافظت می‌کند. بسیار اهمیت دارد که مراقبت شود از اینکه در مورد اشخاصی که از حقوق خود بنا بر بند ج ماده ٢٥ بهره می‌برند هیچ‌گونه تبعیضی، بنا به دلایلی که در پاراگراف نخست ماده ٢ آمده است، اعمال نشود.
٢٤. کشورهای عضو باید در گزارش‌های خود شرایط دست یافتن به شغل دولتی، محدودیت‌های پیش‌بینی شده و نحوۀ برگماری، ارتقاء مقام، تعلیق، برکناری و نیز سازوکارهای حقوقی و سایر مکانیسم‌های بازبینی را در مورد این امور تشریح کنند. همچنین باید توضیح دهند که معیار برابری در دست یافتن به شغل چگونه اجرا شده، آیا تدابیر موقتی به اجرا گذاشته شده؟ و اگر آری، در چه سطحی.
٢٥. انتقال آزادانۀ اطلاعات و افکار میان شهروندان، نامزدها، نمایندگان منتخب که در رابطه با امور عامه و سیاسی است، برای اعمال کامل حقوقی که در ماده ٢٥ تضمین شده، بسیار اساسی است. و لازمۀ آن، وجود مطبوعات و سایر نهادهای خبری آزاد است که بتوانند بدون دخالت سانسور و بدون محدودیت به کلیۀ امور جامعه بپردازند و افکار عمومی را آگاه سازند. باید حقوق تضمین شده در مواد ١٩، ٢١ و ٢٢ میثاق به تمامی رعایت شود، به ویژه آزادی فعالیت سیاسی، به صورت فردی یا از طریق احزاب سیاسی یا سایر تشکل‌ها، آزادی بحث دربارۀ امور جامعه، برگزاری مسالمت‌آمیز تظاهرات و میتینگ، انتقاد و ابراز مخالفت، انتشار ایده‌های سیاسی.
٢٦. آزادی تشکل که حق ایجاد سازمان و انجمن برای پرداختن به امور عمومی و سیاسی را نیز در برمی‌گیرد، ابزار مهمی برای اعمال حقوق تضمین شده در ماده ٢٥ است. احزاب سیاسی و وابستگی به حزب نقش مهمی در ادارۀ امور جامعه و در روند انتخابات ایفا می‌کنند. دولت‌ها باید مراقبت کنند که احزاب سیاسی در ادارۀ امور داخلی خود، مفاد قابل اجرا در ماده ٢٥ را رعایت کنند تا شهروندان بتوانند از حقوقی که در این ماده برای آنان پیش‌بینی شده بهره‌مند شوند.
٢٧. بنا بر پاراگراف اول ماده ٥، کلیۀ حقوقی را که در ماده ٢٥ به رسمیت شناخته شده و تضمین گشته است، نباید چنان تفسیر کرد که گویا حق انجام یا تأیید هرگونه عملی را می‌دهد که حقوق و آزادی‌های تضمین شده در میثاق را با فرا رفتن از محدویت‌هایی که در میثاق پیش‌بینی شده، حذف یا محدود کند.